prof. Tomasz Grzegorz Grosse

Niemiecka wizja reform w strefie euro

 

Kanclerz Niemiec Angela Merkel poparła wizję reform w strefie euro zaprezentowaną przez niemieckiego ministra finansów Wolfganga Schäuble. Najważniejszym postulatem jest stworzenie Europejskiego Funduszu Walutowego. Niemiecką propozycję można traktować jako wotum nieufności wobec dotychczasowych działań Komisji Europejskiej, a także jako kontrpropozycję dla dużo bardziej odważnej koncepcji reform przedstawionej przez prezydenta Francji Emmanuela Macrona.

Przynajmniej od początku 2010 roku, czyli od wybuchu kryzysu w strefie euro, dyskutowane są reformy unii walutowej. Niemniej po wyborach we Francji i Niemczech nastąpiło wyraźne ożywienie tej debaty. Niewątpliwie zbliżamy się do momentu podjęcia konkretnych decyzji. Niemcy zamierzają wykorzystać dyskusję o przyszłości strefy euro do lansowania swoich pomysłów, które od lat przedstawiają partnerom europejskim. Przede wszystkim dążą do wzmocnienia dyscypliny fiskalnej i pogłębienia reform strukturalnych w słabszych państwach eurolandu. Jest to w dużej mierze kontynuacja polityki antykryzysowej w strefie euro określanej jako „polityka oszczędności”.

W październiku 2017 roku ministerstwo finansów Niemiec przedstawiło plan reform w Eurostrefie, a w ostatnich dniach Angela Merkel zadeklarowała pełne poparcie dla tej propozycji. Plan reform jest równocześnie konsultowany przez ministrów finansów z krajów unii walutowej. Oznacza to, że wspomniane propozycje będą podstawą dla dalszych negocjacji, a wręcz mogą wyznaczać kierunki reform strefy euro w nadchodzących miesiącach.

Niemiecka propozycja przewiduje przekształcenie Europejskiego Mechanizmu Stabilności (EMS) w Europejski Fundusz Walutowy (EFW). Zadaniem tego Funduszu byłoby udzielanie pożyczek stabilizacyjnych w przypadku krótkoterminowych problemów fiskalnych w państwach unii walutowych, ale jednocześnie nie byłyby to środki przewidziane na inwestycje strukturalne w tych państwach. Wspomniane pożyczki byłyby udzielane pod warunkiem wprowadzania poważnych reform w państwach unii walutowej i utrzymania przez nie dyscypliny budżetowej. Podstawowym celem EFW byłby więc monitoring i egzekwowanie kryteriów fiskalnych UE zawartych w Pakcie stabilności i wzrostu. Oprócz kwestii deficytu budżetowego znacznie bardziej skrupulatnie monitorowany ma być dług publiczny, który w ostatnich latach wyraźnie wzrósł w większości państw i stanowi jeden z największych zagrożeń dla stabilności strefy euro. Niemcy przewidują nawet bardziej elastyczne podejście do kwestii deficytu, jeśli państwa będą w sposób wiarygodny zmniejszały swój dług publiczny.

Do tej pory monitorowanie Paktu stabilności i wzrostu było zadaniem Komisji Europejskiej (KE). Fundusz miałby więc w przyszłości uzupełniać działania Komisji, która, jak pokazała praktyka ostatnich lat, mocno subiektywnie egzekwowała politykę oszczędności. Dla jednych państw była surowa, dla innych dużo bardziej tolerancyjna. W ubiegłych latach Komisja kilkakrotnie wzbudziła zastrzeżenia Berlina, na przykład wtedy, kiedy trzykrotnie prolongowała terminy dostosowań fiskalnych ze strony Francji. Dlatego propozycja reform w strefie euro jest dowodem braku zaufania Berlina do Komisji, a także wobec jej rosnącego upolitycznienia. Objawia się to zaangażowaniem KE w polityczne interpretacje kolejnych kryzysów w UE, zamiast bezstronnych działań ukierunkowanych przede wszystkim na egzekwowanie prawa europejskiego. Komisja pod kierunkiem Jean-Claude Junckera zyskała też opinię szczególnie przyjaznej wobec preferencji Paryża.

Co więcej, powołanie EFW oznaczałoby, że nie trzeba tworzyć nowej linii budżetowej w strefie euro, bo wykorzystałoby się środki instytucji już istniejącej. W propozycji niemieckiej napisano, że nie ma potrzeby powołania specjalnego budżetu dla strefy euro, ani mechanizmu ubezpieczeniowego na wypadek wzrostu bezrobocia, co wcześniej proponował m.in. Prezydent Francji Emmanuel Macron, ale co było też dogłębnie analizowane przez służby Komisji. Nie ma też konieczności uwspólnotowienia długu w strefie euro, na przykład poprzez emisję europejskich bezpiecznych obligacji, co w ostatnim orędziu o stanie Unii proponował Juncker. Do tego rozwiązania skłaniali się też od lat politycy z Francji, Włoch, Hiszpanii czy Portugalii.

Warto zauważyć, że Niemcy nie chcą, aby fundusz walutowy był wsparciem systemowym (backstop) dla depozytów bankowych w unii walutowej (i w całej UE). Może być wsparciem dla banków europejskich w ramach jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków, ale tylko wówczas, kiedy zredukuje się systemowe ryzyko bankructw w tym sektorze. Oznaczałoby to uprzednie wprowadzenie szeregu rozwiązań mających redukować nadmierne obciążenie złymi kredytami instytucji finansowych (przewiduje się, że w sumie w strefie euro są one obciążone na ponad 915 mld euro, z czego 30 proc. przypada na banki włoskie).

Politycy niemieccy chcieliby również, aby fundusz walutowy zajął się restrukturyzacją długów w strefie euro, co oznacza przede wszystkim takie cięcia zadłużenia, które dotkną inwestorów prywatnych. Chodziłoby o to, aby w sytuacji niewypłacalności państwa członkowskiego dochodziło automatycznie do wydłużenia terminu zapadalności obligacji tego państwa będących w posiadaniu prywatnych inwestorów lub do restrukturyzacji długu (czyli częściowego jego umorzenia). Niemcy proponują, aby nowa procedura restrukturyzacji długu należała do przyszłego Europejskiego Funduszu Walutowego, a nie np. do Komisji lub Europejskiego Banku Centralnego. Należy podkreślić, że wymienione działania mające wzmocnić strefę euro mają być ulokowane w EFW, który podobnie jak EMS byłby instytucją międzyrządową, a więc podporządkowaną woli największych fundatorów, czyli głównie Niemiec. Daje to Berlinowi ogromną przewagę w zarządzaniu strefą euro, zwłaszcza w sytuacji kolejnego kryzysu.

Podsumowując można sformułować kilka wniosków dla polskiej dyplomacji. Po pierwsze, należy uważnie obserwować negocjacje koalicyjne w Niemczech, a następnie dalsze rozmowy o kształcie reform w strefie euro między największymi państwami członkowskimi, które będą przesądzały kierunki reform. Stanowisko Niemiec w tych rokowaniach będzie zapewne bliskie propozycji Schäublego, która może być traktowana jako jego polityczny testament odnośnie dalszych negocjacji (minister Schäuble właśnie odchodzi ze swojego stanowiska). Będzie też bardzo ważnym punktem odniesienia dla rozmów między członkami unii walutowej.

Po drugie, propozycja niemiecka jest o tyle korzystna dla Polski, że zmniejszy tendencje do pogłębiania podziału między strefą euro a resztą UE, a więc oddali realizację scenariusza Europy dwóch prędkości. Aby dodatkowo osłabić to zagrożenie należałoby zabiegać o to, aby Europejski Fundusz Walutowy był otwarty dla wszystkich członków UE, a nie tylko dla tych uczestniczących w unii walutowej. Pewnym precedensem w tej mierze jest Unia bankowa i Pakt fiskalny, do których zaproszono państwa spoza strefy euro.

Po trzecie, przyjęcie propozycji niemieckich będzie również oznaczało, że wzmocni się pozycja tego kraju w strefie euro. Ponadto, instrumenty Schäublego nie zabezpieczają w pełni Eurostrefy przed kolejnym kryzysem, a także w przypadku takiego kryzysu ciężar dostosowań makroekonomicznych będzie w dużym stopniu przesuwany na państwa pogrążone w kłopotach. To może wpływać na decyzję o ewentualnym przystąpieniu do unii walutowej przez pozostałe państwa UE. Tym bardziej, że niemiecka koncepcja reform unii walutowej nie przewiduje mechanizmu przedakcesyjnego dla tych państw, wspierającego ze środków europejskich ich konkurencyjność gospodarczą. Tego typu wsparcie dla aplikantów zaproponował ostatnio Jean-Claude Juncker w swoim orędziu o stanie Unii. Była to z jego strony próba przeciwdziałania procesom Europy dwóch prędkości i zwiększenia prawdopodobieństwa, że w przyszłości w unii walutowej znajdą się wszyscy członkowie UE.


prof. Tomasz Grzegorz Grosse
prof. Tomasz Grzegorz Grosse
Ekspert CA KJ ds. europejskich, profesor Uniwersytetu Warszawskiego.
< Powrót do listy Komentarze