Łukasz Strutyński

Rewolucja w RIO?

 

Projekt nowelizacji ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych (RIO), przygotowany przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, został w debacie publicznej odebrany jako zamach na samorządy. Niektórzy ich przedstawiciele mówią wręcz o zagrożeniu samodzielności jednostek oraz o instrumentach dających możliwość szukania haków na politycznych przeciwników. Interwencja ustawodawcy wobec rosnącej „księgowej kreatywności” w ukrywaniu samorządowego długu jest jednak niezbędna. Problem w tym, że przedstawiony projekt najprawdopodobniej tej sytuacji nie zmieni. 

Zasadniczym celem nowelizacji ustawy o RIO z perspektywy MSWiA jest wzmocnienie kontrolnej funkcji tych izb wobec samorządu terytorialnego. Obecnie podstawową, konstytucyjną kompetencją RIO jest nadzór nad jednostkami samorządu terytorialnego (JST) w zakresie spraw finansowych. Jedynym kryterium tego nadzoru jest legalność. Natomiast zadania kontrolne RIO wobec jednostek samorządowych mają charakter uzupełniający. Konstytucyjnym, naczelnym organem kontroli państwowej jest bowiem Najwyższa Izba Kontroli, która zgodnie z art. 203 Konstytucji może kontrolować działalność organów samorządu terytorialnego, komunalnych osób prawnych i innych komunalnych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legalności, gospodarności i rzetelności. Z tego powodu pojawia się uzasadnione pytanie o celowość poszerzenia zakresu kontroli dokonywanej przez RIO, skoro np. spółki komunalne są już poddawane ocenie przez NIK.

Faktem jest, że kreatywność samorządów, a także podmiotów oferujących im produkty finansowe oraz usługi doradcze z roku na rok sięga coraz dalej. W rezultacie JST korzystają już nie tylko z powszechnej praktyki „wypychania” długu do spółek komunalnych, ale także z przeróżnych instrumentów prawnych i finansowych, takich jak np. faktoring, subrogacja czy z produktów parabankowych, które w istocie służą do refinansowania (rolowania) długu.

Jednym z przykładów działań skutkujących niekontrolowanym wzrostem zadłużenia JST jest gmina Ostrowice w województwie zachodniopomorskim, przywołana zresztą w uzasadnieniu projektu ustawy. Poziom długu realnie osiągnął tam blisko 400% (!) wysokości rocznego budżetu. Warto jednak zauważyć, że sama wysokość długu ma neutralny charakter, kluczowy jest bowiem cel zadłużenia oraz zdolność do jego obsługi. Uproszczenie kwestii długu tylko do jego wysokości powoduje sprowadzenie problemu finansów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie do kwestii złego gospodarowania czy niefrasobliwości w zaciąganiu zobowiązań finansowych. W konsekwencji projekt ustawy jest próbą rozwiązania tego problemu za pomocą wzmocnionej kontroli nad gospodarką finansową. Tymczasem temat jest złożony, od wielu lat dyskutowany w środowiskach samorządowych, a także wielokrotnie poddawany próbom rozwiązania poprzez ingerencje ustawodawcy.

Dokonując oceny proponowanych zmian legislacyjnych w zakresie kontroli zadłużenia JST, warto pamiętać o kilku czynnikach mających istotny wpływ na obecną sytuację finansową samorządów. Należą do nich wprowadzone w 2014 roku regulacje dotyczące tzw. indywidualnych wskaźników zadłużenia, charakter dochodów samorządowych (w tym dynamika wpływów z tytułu podatków PIT i CIT czy wpływ regulacji podatkowych na dochody samorządowe) oraz ocena wydatków pokrywanych przez finansowanie dłużne (ile z nich ma charakter konsumpcyjny, a ile inwestycyjny). Wreszcie przy analizie budżetów samorządów nie można zapominać o trwającym od wielu lat procesie absorpcji środków UE, który w istotny sposób zwiększył zapotrzebowanie jednostek samorządowych na dług.

Analiza poszczególnych przepisów nowelizacji ustawy o RIO pozwala określić trzy główne obszary zmian legislacyjnych. Po pierwsze, dotyczą one zakresu podmiotowego (poprzez objęcie kontrolą m.in. spółek z większościowym udziałem samorządów), jak również kryteriów kontroli prowadzonej przez RIO. Po drugie, obejmują one zmiany związane z nadzorem i organizacją pracy izb (istotnie zmieniające m.in. tryb wyboru prezesa izby). Po trzecie wreszcie, nowelizacja wprowadza szereg uregulowań ustanawiających lub doprecyzowujących prawa, obowiązki oraz procedury związane z prowadzeniem czynności kontrolnych i nadzorczych.

Pierwsza kategoria zmian obejmuje m.in. poszerzenie kryteriów dokonywanej kontroli o rzetelność oraz gospodarność. Tutaj pojawiają się pierwsze samorządowe wątpliwości. Pojęcie kontroli i nadzoru nie są tożsame. Główną różnicą jest stosowanie władczych środków przy sprawowaniu nadzoru. W praktyce jednak nadzór zawsze poprzedzony jest jakąś formą kontroli – przed zastosowanie ingerencji trzeba porównać stan faktyczny ze stanem oczekiwanym, sprawdzić „jak jest, a jak być powinno”. Tymczasem zgodnie z art. 171 Konstytucji działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi jedynie z punktu widzenia legalności. Samorządy obawiają się więc, czy wzmocnienie funkcji kontrolnych RIO nie spowoduje faktycznej intensyfikacji jej działań nadzorczych i czy będą one oparte rzeczywiście wyłącznie na kryterium legalności.

Druga kategoria postulowanych zmian to istotne kwestie organizacyjne. Dotyczą one m.in. wyboru prezesa RIO. Obecnie kandydata na to stanowisko wybiera w drodze konkursu kolegium izby. Zgodnie z nowymi przepisami w pięcioosobowej komisji konkursowej większość (trzy osoby) mają stanowić przedstawiciele administracji rządowej. Ponadto projekt wprowadza też ograniczenia liczby kadencji prezesa izby. Wątpliwość może budzić fakt, że zgodnie z projektem przepisy dotyczące zakończenia trwających konkursów na stanowiska prezesów regionalnych izb obrachunkowych wejdą w życie już z dniem ogłoszenia ustawy.

W trzecim obszarze zmian ważną regulację stanowi wprowadzenie dwuetapowej procedury nadzorczej wobec uchwał zmieniających uchwałę budżetową oraz w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, w tym jej zmiany. Propozycję tę należy ocenić pozytywnie, bowiem umożliwi ona samorządom dokonywanie korekt uchwał, a tym samym ograniczy stosowanie środka nadzoru w postaci ich unieważnienia.

Proponowane szczegółowe rozwiązania związane z prowadzoną kontrolą mogą rodzić pewne wątpliwości co do ich zastosowania w praktyce. Doprecyzowania wymagają np. kwestie dostępu w związku z prowadzonymi czynnościami do baz danych oraz danych osobowych dotyczących kwalifikacji i uposażenia pracowników. Warto podkreślić, że w projekcie przewiduje się także zobowiązanie do powiadamiania – w związku z prowadzoną działalnością nadzorczo-kontrolną – organów ścigania o uzasadnionym podejrzeniu przestępstwa lub wykroczenia.

Podsumowując, należy stwierdzić, że cel nowelizacji w postaci wzmocnienia funkcji kontrolnych RIO zapewne zostanie osiągnięty, choć większość środowisk samorządowych z dużym prawdopodobieństwem będzie temu przeciwna, podnosząc, że już teraz system kontroli i nadzoru nad ich działalnością jest dostatecznie rozwinięty. Nie wydaje się jednak, by proponowana nowelizacja w istotny sposób pomogła rozwiązać problem najważniejszy: uporządkować samorządową gospodarkę finansową i ograniczyć nieprzemyślane zaciąganie długu.

 


Łukasz Strutyński
Łukasz Strutyński
Współpracownik CA KJ, ekspert ds. samorządu terytorialnego
< Powrót do listy Komentarze